☑ 裁判要点1.收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地治理部门治理、掩护和开发土地资源的重要行政治理措施，主要是以行政处置惩罚决议和行政处罚决议两种方式举行。行政处置惩罚决议，是指因社会公共利益、土地治理的须要，地方人民政府凭据土地治理执法法例的划定，适用行政征收、收回土地使用权的法定法式作出收回决议，收回国有土地使用权的行为。行政处罚决议，是指公民、法人或其他组织怠于推行开发建设职责，导致国有建设用地闲置满两年以上，地方人民政府凭据行政处罚、土地治理执法法例的划定，适用行政处罚法式作出处罚决议，无偿收回国有土地使用权的行为。虽然，行政处置惩罚决议和行政处罚决议的效果殊途同归，可是，两类行政行为的执法性质、法定法式及执法依据截然差别，不宜混淆。

为严格区分收回国有土地使用权的行政处置惩罚决议和行政处罚决议，原国家土地治理局制定了《关于认定收回土地使用权行政决议执法性质的意见》〔（1997）领土（法）字第153号〕，凭据该意见第五条“依照《都会房地产治理法》第二十五条的划定，凌驾出让条约约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地治理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决议”及第七条第二款“依照该条例第四十七条第二款的划定，凭据都会建设生长需要和都会计划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处置惩罚决议”的划定，因怠于推行开发建设职责，导致国有建设用地闲置两年以上而被无偿收回的属于行政处罚；因社会公共利益、土地治理的需要，而无偿收回国有划拨用地的属于行政处置惩罚；因此，差别的收回决议，其法定理由和执法依据并不相同，复议机关和司法机关的正当性审查也应差别。2.现行行政复议制度监视职责的行使，尤其是《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条划定，赋予了复议机关对原行政行为更大的瑕疵治愈权，越发强化行政一体原则，将复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处置惩罚效果的，均视为复议机关维持原行政行为。

将复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以违反法定法式为由确认原行政行为违法的除外。可是，复议机关对原行政行为的瑕疵治愈，仍应有一定的限度，不能违反基本的法治原则。3.作为行政相对人的公民、法人或者其他组织，在行政处罚法式或者行政处置惩罚法式中均具有知情权、到场权及申辩权，可是详细的行政法式差别，当事人的知情内容、到场水平及陈述申辩事由均不相同。

在无偿收回国有建设用地的处罚法式中，当事人是围绕着涉案土地是否闲置、闲置的原因能否归责于政府或不行抗力、闲置土地的查处法式是否正当及是否予以无偿收回等事项举行陈述申辩。而在无偿收回国有划拨用地的的处置惩罚法式中，当事人则围绕着涉案土地是否属于划拨用地、收回决议是否切合公共利益、行政审批法式是否正当、是否应予以安置赔偿、以及安置赔偿的尺度是否公正合理等事项举行陈述申辩。

☑ 裁判文书　中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2020）最高法行申4439号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。法定代表人沈晓明。委托诉讼署理人袁晶。委托诉讼署理人李聪。

被申请人（一审原告、二审上诉人）海口农村商业银行股份有限公司。法定代表人吴敏。委托诉讼署理人刘静，海南省农村信用社团结社状师事务部状师。委托诉讼署理人李骥，海南省农村信用社团结社状师事务部状师。

一审被告海南省海口市人民政府。法定代表人丁晖。委托诉讼署理人杨冠。

委托诉讼署理人杨拥军，海南唐海状师事务所状师。再审申请人海南省人民政府（以下简称海南省政府）因被申请人海口农村商业银行股份有限公司（以下简称海口农商行）诉海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）及其无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案，不平海南省高级人民法院（2019）琼行终634号行政讯断，向本院申请再审。本院依法组成合议庭举行了审查，现已审查终结。海口市中级人民法院一审查明，涉案宗职位于海口市秀英区石山镇新街。

原土地使用权人为原琼山市石山农村信用互助社（以下简称石山信用社），使用权类型为划拨，使用权面积为617.40平方米。2002年石山信用社取得涉案土地使用权，土地证号为琼山籍国用（2002）第02-01**。2010年石山信用社并入海口市城郊农村信用社团结社（以下简称海口城郊农信社），2011年海口城郊农信社改制为海口农商行。

经海口农商行申请，海口市领土资源局（以下简称海口市领土局）于2016年4月19日向海口农商行换发了涉案土地证，挂号面积617.40平方米，土地挂号用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨。涉案土地现状为未动工开发建设的空隙。

2016年11月17日，海口市领土局外业观察历程中发现涉案土地为空隙。2016年12月7日，海口市领土局向海口农商行作出海土资秀英字（2016）442号《闲置土地观察通知书》，要求海口农商行就涉案土地涉嫌闲置的情况作出说明并提供相关质料。

为了相识涉案地块的计划报建以及计划情况，海口市领土局于2017年1月18日向海口市秀英区住房和城乡建设局（以下简称秀英区住建局）发出海土资存处字（2017）32号《关于核查海口农商行用地计划报建情况的函》，征询海口农商行的用地计划报建情况。2017年1月24日，秀英区住建局向海口市领土局作出秀住建函（2017）53号《关于海口农商行用地计划报建情况的复函》，主要内容为：海口农商行涉案地块为公园绿地，属石山镇区棚改规模内，但至今为止，海口农商行未向秀英区住建局申报管理计划相关手续。2017年5月31日，海口市领土局向海口市政府提交《关于海口农商行用地闲置认定意见的请示》。2017年7月31日，海口市政府召开专题集会讨论涉案闲置土地认定有关问题。

2017年8月1日，海口市领土局向海口农商行作出《闲置土地认定书》及《听证权利见告书》。2017年8月8日，海口农商行向海口市领土局提出听证申请。2017年8月17日、9月27日，海口市领土局依法召开两次听证会，听取海口农商行的申辩意见，并依法制作了听证笔录。

2017年11月3日，海口市领土局向海口市政府提交海土资存处字（2017）883号《关于海口农商行用地闲置处置意见的请示》。2017年11月9日，海口市政府同意该请示并作出海府罚字（2017）21号《海口市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决议书》（以下简称21号收地决议），认为该土地组成闲置，决议依法无偿收回涉案土地。2017年12月14日，海口市政府向海口农商行送达了21号收地决议。海口农商行不平21号收地决议，向海南省政府提出行政复议。

海南省政府于2018年2月26日受理复议申请后，依法向海口农商行、海口市政府划分送达了《行政复议受理通知书》《行政复议回复通知书》《听证通知书》，并依法举行听证会，海口农商行、海口市政府均加入到场，就地制作了听证笔录。2018年11月30日，海南省政府作出琼府复决（2018）48号《行政复议决议书》（以下简称48号复议决议），认为涉案宗地现在属于石山镇棚改规模内，海口市政府凭据都会计划的要求，有权收回该土地。

只管海口市政府没有证据证明涉案宗地的计划情况，涉案宗地未被计划笼罩，应视为没有详细计划指标，不具备开发建设条件。海口市政府的21号收地决议认定事实不清，但凭据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款“对划拨土地使用权，市、县人民政府凭据都会建设生长需要和都会计划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的划定予以出让”的划定，其无偿收回涉案建设用地使用权的处置惩罚效果并无不妥。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目的划定，确认21号收地决议违法。在一审审理期间，一审法院凭据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第一款、第三款的划定向海口农商行释明，海南省政府作出的48号复议决议已改变了海口市政府作出的21号收地决议，建议海口农商行明确其被诉行政行为及变换诉讼请求。

2019年5月30日，海口农商行向一审法院提出变换诉讼请求申请，即申请撤回第2项要求依法打消海口市政府作出的21号收地决议的诉讼请求，保留请求打消48号复议决议，案件受理费由海南省政府肩负。海口市中级人民法院一审认为，关于案涉土地是划拨地还是出让地的问题。第一，海口农商行于2016年申请换发取得涉案土地证，该证挂号的使用类型为划拨。海口农商行对此并未提出过异议或请求挂号机关予以更正。

海口农商行虽然举证证明曾向原土地使用权人支付过相应价款，但该用度并不是向土地行政主管部门缴纳的土地出让金。第二，海口农商行在本案中既没有证据证明原使用权人曾向土地行政主管部门缴纳过土地出让金的事实，也没有证据证明海口市政府向其发表的涉案土地证挂号为划拨地确实存在错误的情形。因此，海口农商行提出涉案土地的用途为城镇住宅用地实际上就是出让地的抗辩理由缺乏事实凭据，不予采取。省政府以土地部门发表的土地使用证挂号内容为准，认定该土地性质为划拨并无不妥。

关于涉案土地是否已经组成闲置的问题。凭据《闲置土地处置措施》第二条和《海南省闲置土地认定和处置划定》第二条的划定，凌驾动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地为闲置土地。

《海南省闲置土地认定和处置划定》第六条还划定，本划定第二条所称动工开发日期，根据国有建设用地使用权有偿使用条约约定或者划拨决议书划定认定；没有约定、划定或者约定、划定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，海口农商行自2002年取得该土地使用权至今，既未按控规条件指标对涉案地块举行开发建设，也未向市计划部门重新提交计划设计方案及申请管理涉案地块的计划报建申请手续，致使涉案土地至今未开发，显着组成闲置。故海口市政府将涉案土地认定为闲置土地并无不妥。

关于涉案土地闲置的原因。第一，凭据本案查明的事实，海口市政府没有证据证明涉案宗地的计划情况，涉案宗地未被计划笼罩，应视为没有详细计划指标，不具备开发建设条件，属于政府原因。

第二，涉案土地的原使用人石山信用社自2002年取得土地使用证至2010年打消并入海口城郊农信社的八年期间，没有提交过申请计划报建的质料及开发建设，故宗地闲置已满两年以上的事实清楚。海口城郊农信社自2011年改制为海口农商行后至2016年海口市政府启动闲置土地观察之日止，长达六年的时间也均未推行计划报建义务。可见，原使用人被打消和改制后承接宗地的海口农商行开发意愿不强也是造成涉案土地恒久闲置的主要原因。

由于海口市政府在作出21号收地决议时没有证据证明涉案宗地的计划情况和查明认定涉案宗地闲置中的政府原因和企业原因，因此，海南省政府在48号复议决议中认定海口市政府作出21号收地决议的事实不清并无不妥。关于海口市政府作为21号收地决议的发文主体问题。

第一，《闲置土地处置措施》第十四条第（二）项划定：“未动工开发满两年的，由市、县领土资源主管部门根据《中华人民共和领土地治理法》第三十七条和《中华人民共和国都会房地产治理法》第二十六条的划定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决议书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送土地抵押权人。

”本案中，因海口农商行闲置土地两年以上，海口市政府批准无偿收地决议，有事实凭据和执法依据。第二，《海南省闲置土地认定和处置划定》第三条划定，市、县、自治县人民政府卖力本行政区域闲置土地认定和处置事情；其土地行政主管部门卖力本行政区域内闲置土地认定和处置事情的组织实施。

第二十九条划定，非因政府原因和不行抗力造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，海口市领土局是卖力本行政区域内闲置土地认定和处置事情组织实施部门，涉案土地使用权证系海口市政府发表的，海口市政府作为海口市领土局的上级机关，有权对本行政区域闲置土地认定和处置事情作出决议。因此，海口市政府作出21号收地决议，发文主体并无不妥。关于海南省政府行政复议是否正当的问题。

第一，法式方面。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款划定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决议；可是执法划定的行政复议期限少于六十日的除外；情况庞大、不能在划定的期限内做出行政复议决议的，经行政复议机关的卖力人批准，可以适当延长，并见告申请人和被申请人；可是延恒久限最多不凌驾三十日。

本案中，海南省政府于2018年2月26日受理海口农商行提出的复议申请，经通知答辩、观察及听证等法定法式审查后，于2018年11月30日才作出的48号复议决议，已超出了上述执法划定的复议期限，属于法式上轻微违法。第二，执法适用方面。首先，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目划定，行政复议机关卖力法制事情的机构应当对被申请人作出的详细行政行为举行审查，提出意见，经行政复议机关的卖力人同意或者团体讨论通事后，根据下列划定作出行政复议决议：……（三）详细行政行为有下列情形之一的，决议打消、变换或者确认该详细行政行为违法；决议打消或者确认该详细行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出详细行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定法式的；4.逾越或者滥用职权的；5.详细行政行为显着不妥的。

本案中，海口市政府在作出21号收地决议时没有证据证明涉案宗地的计划情况，因此，海南省政府在48号复议决议中经审考核实后认定海口市政府作出21号收地决议的事实不清并无不妥。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款划定，对划拨土地使用权，市、县人民政府凭据都会建设生长需要和都会计划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的划定予以出让。

本案中，涉案土地使用权的性质属于划拨地，且现在的计划确认涉案宗地为公园绿地，属石山镇区棚改规模内。海口市政府凭据都会计划的要求，有权无偿收回该土地。

虽然海口市政府在作出21号收地决议时认定事实不清导致适用执法不妥，但无偿收地的处置惩罚效果正确。海南省省政府经审考核实后作出48号复议决议，确认海口市政府的无偿收地决议违法，保留其效力的复议决议适用执法正确。综上，海南省政府的48号复议决议认定事实清楚，适用执法正确，法式正当，予以维持。

海口农商行的诉讼请求缺乏事实和执法依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之划定，讯断驳回海口农商行的诉讼请求。

海口农商行不平一审讯断，提起上诉。海南省高级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。海南省高级人民法院二审认为，关于涉案土地闲置的时间及原因的问题。

《海南省闲置土地认定和处置划定》第六条划定，动工开发日期根据国有建设用地使用权有偿使用条约约定或者划拨决议书划定认定；没有约定、划定或者约定、划定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，海口农商行自2002年取得涉案土地证至今，涉案土地一直处于未开发状态，已组成闲置土地。二审中，海口农商行主张应以换发新的土地证之日起一年为动工开发日期。经审查，海口市领土局向海口农商行换发土地证，是基于涉案土地原土地使用权人并入海口农商行之事实，并经海口农商行申请所举行的名称变换挂号，该证权利人、四至、面积等均未发生实质变化。

海口农商行的该项主张无执法依据，不予支持。故涉案土地震工开发日期为2003年，至今土地闲置已凌驾两年时间。关于土地闲置的原因。

凭据查明的事实，涉案土地在2012年之前无计划笼罩，之后计划为公园绿地，属石山镇棚改规模内，不具备动工开发建设的条件。凭据《闲置土地处置措施》第八条第一款第一项的划定，应认定属于政府原因导致土地闲置。

本案中，海口市政府作出的21号收地决议认定涉案土地闲置原因为企业原因错误，故海南省政府48号复议决议认为该收地决议认定事实不清并无不妥。关于海南省政府作出的48号复议决议是否正当的问题。凭据《海南省实施<中华人民共和国行政复议法>措施》第三十八条的划定，行政复议申请受理后，行政复议机关应当依法对详细行政行为主体是否正当；认定是否清楚，证据是否充实；适用执法依据是否正确；是否切合法定法式；是否逾越或者滥用职权；内容是否显着不妥等事项举行审查。

本案中，海南省政府审查的是海口市政府作出的21号收地决议，系海口市政府启动闲置土地处置法式后，对闲置土地接纳无偿收回的一种行政处罚行为，海南省政府48号复议决议在认定21号收地决议认定事实不清的情况下，适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的划定认定无偿收地的处置惩罚效果正确，但该条款适用的事实凭据与21号收地决议认定的事实纷歧致，相当于海南省政府在复议法式中不光改变了原行政行为的依据，还改变了原行政行为认定的事实。凭据国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行政机关实施行政治理要“法式正当”，“除涉及国家秘密和依法受到掩护的商业秘密、小我私家隐私的外，应当公然，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定法式，依法保障行政治理相对人、利害关系人的知情权、到场权和救援权。”经审查，本案海南省政府在复议法式中未见告海口农商行作出复议决议的事实和依据，剥夺了海口农商行的知情权和到场权。故海南省政府违反了正当法式规则，48号复议决议依法应予打消。

另外，48号复议决议作出时间超出《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款划定的六十日复议期限，复议法式还存在法式瑕疵问题。至于涉案土地是划拨地还是出让地的问题。

二审中，海口农商行主张涉案土地为出让地并提交了相关证据予以证明，海南省政府在复议法式中未对该事实进一步查实，亦属于认定事实不清。综上，海南省政府作出48号复议决议认定事实不清、法式违法，海口农商行的上诉请求和理由建立，法院予以支持。一审讯断认定事实清楚，但适用执法和处置惩罚效果错误，应予以纠正。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项和第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十九条之划定，讯断：一、打消一审讯断；二、海南省政府六十日内重新作出复议决议。海南省政府不平二审讯断，向本院申请再审。海南省政府申请再审称:1.涉案土地已经计划为公园绿地，依法不能开发建设，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款划定，政府可以无偿收回土地使用权。虽然，21号收地决议认定涉案土地闲置系海口农商行原因是错误的，但无偿收回的决议并无不妥，因此，48号复议决议确认21号收地决议违法，保留无偿收地的效力。

2.《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，没有划定复议机关作出变换原行政行为的复议决议前，需要依法见告复议申请人作出复议决议的事实和依据。3.二审法院在查明事实中已经认定涉案土地是划拨用地，在没有反证证明是出让用地的情况下，二审法院认为海南省政府没有核实涉案土地性质是错误的，而且自相矛盾。4.二审讯断的判项违反执法划定。

讯断打消一审讯断，责令海南省政府重作复议决议，但没有讯断打消48号复议决议，于法无据，无法执行。请求打消二审讯断，驳回海口农商行的上诉请求，维持一审讯断。海口农商行答辩称：1.涉案土地是国有出让用地。海口农商行提交的购地发票、转账支付传票等证据证明，海口农商行取得涉案土地时已经支付全部土地转让价款，土地使用权证纪录的用途为城镇住宅用地，涉案宗地的使用权类型应为出让，而非划拨。

2.48号复议决议违反法定法式和执法划定。海南省政府直接依据新的执法法例认定21号收地决议的处置惩罚效果的正当性，剥夺了海口农商行的知情权、到场权等救援权利。请求驳回海南省政府的再审申请。海口市政府答辩称：1.海南省政府受理海口农商行的复议申请，依法送达执法文书，并依法举行听证会，海口农商行、海口市政府均加入到场，就地制作听证笔录，依法保障了海口农商行的知情权、到场权。

2.二审法院误将行政复议审查这一准司法行为或者层级监视行为视为行政处罚等详细行政行为，认为海南省政府违横竖当法式的划定，于法无据，完全错误。本院经审查认为，本案被诉行政行为系海南省政府的48号复议决议，该复议决议中已认定涉案土地闲置系政府原因导致，各方当事人对此并无异议，因此，本案的争议焦点是：一、48号复议决议是否正确；二、二审讯断的裁判方式是否正确。以下分述之：一、关于48号复议决议是否正确的问题。

首先，收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地治理部门治理、掩护和开发土地资源的重要行政治理措施，主要是以行政处置惩罚决议和行政处罚决议两种方式举行。行政处置惩罚决议，是指因社会公共利益、土地治理的须要，地方人民政府凭据土地治理执法法例的划定，适用行政征收、收回土地使用权的法定法式作出收回决议，收回国有土地使用权的行为。行政处罚决议，是指公民、法人或其他组织怠于推行开发建设职责，导致国有建设用地闲置满两年以上，地方人民政府凭据行政处罚、土地治理执法法例的划定，适用行政处罚法式作出处罚决议，无偿收回国有土地使用权的行为。

虽然，行政处置惩罚决议和行政处罚决议的效果殊途同归，可是，两类行政行为的执法性质、法定法式及执法依据截然差别，不宜混淆。为严格区分收回国有土地使用权的行政处置惩罚决议和行政处罚决议，原国家土地治理局制定了《关于认定收回土地使用权行政决议执法性质的意见》〔（1997）领土（法）字第153号〕，凭据该意见第五条“依照《都会房地产治理法》第二十五条的划定，凌驾出让条约约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地治理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决议”及第七条第二款“依照该条例第四十七条第二款的划定，凭据都会建设生长需要和都会计划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处置惩罚决议”的划定，因怠于推行开发建设职责，导致国有建设用地闲置两年以上而被无偿收回的属于行政处罚；因社会公共利益、土地治理的需要，而无偿收回国有划拨用地的属于行政处置惩罚；因此，差别的收回决议，其法定理由和执法依据并不相同，复议机关和司法机关的正当性审查也应差别。其次，现行行政复议制度监视职责的行使，尤其是《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条划定，赋予了复议机关对原行政行为更大的瑕疵治愈权，越发强化行政一体原则，将复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处置惩罚效果的，均视为复议机关维持原行政行为。将复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以违反法定法式为由确认原行政行为违法的除外。

可是，复议机关对原行政行为的瑕疵治愈，仍应有一定的限度，不能违反基本的法治原则。本案中，海口市政府以涉案土地闲置满两年以上系海口农商行原因为由作出的21号收地决议，是一项行政处罚决议；海南省政府在举行复议审查时，应依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条划定，对该处罚决议的认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用依据是否正确、法式是否正当、内容是否适当等内容全面审查。

经复议审查，海南省政府认为涉案土地闲置并非海口农商行原因，而是政府原因导致，21号收地决议认定事实不清，凭据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条划定，应当打消该处罚决议，责令被申请人在一定期限内重新作出详细行政行为。但海南省政府为了维持21号收地决议的处罚效果，在行政处罚的复议决议中，直接认定涉案土地为划拨用地，迳行适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款关于无偿收回国有划拨用地的行政处置惩罚划定，没有界定行政处罚决议和行政处置惩罚决议的区别，属于适用执法错误。

纵然涉案土地系国有划拨用地，确因社会公共利益、土地治理的须要需要收回的，亦应凭据《中华人民共和领土地治理法》第五十八条第一款“由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”等划定，由地方自然资源主管部门启动收回国有划拨用地法式，并由有权机关作出收回决议，而不能迳行在行政复议法式中通过行政复议决议的方式取代行政法式中的行政处置惩罚决议。因此，海南省政府适用前述第四十七条第二款划定，作出保留处罚效果效力的48号复议决议，实质属于改变原收地决议，亦违反法定法式。最后，作为行政相对人的公民、法人或者其他组织，在行政处罚法式或者行政处置惩罚法式中均具有知情权、到场权及申辩权，可是详细的行政法式差别，当事人的知情内容、到场水平及陈述申辩事由均不相同。在无偿收回国有建设用地的处罚法式中，当事人是围绕着涉案土地是否闲置、闲置的原因能否归责于政府或不行抗力、闲置土地的查处法式是否正当及是否予以无偿收回等事项举行陈述申辩。

而在无偿收回国有划拨用地的的处置惩罚法式中，当事人则围绕着涉案土地是否属于划拨用地、收回决议是否切合公共利益、行政审批法式是否正当、是否应予以安置赔偿、以及安置赔偿的尺度是否公正合理等事项举行陈述申辩。因此，海南省政府虽然在复议审查期间组织了听证会，听取海口农商行针对无偿收地行政处罚的陈述申辩，但其迳行适用无偿收地行政处置惩罚决议的执法依据作出48号复议决议，剥夺了海口农商行关于无偿收地行政处置惩罚决议的知情权、到场权和申辩权，违反了法式正当原则。海南省政府主张48号复议决议没有剥夺海口农商行的知情权、到场权和申辩权，于法无据，本院不予支持。

此外，海南省政府作出48号复议决议凌驾《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款划定的六十日复议期限，属于复议法式瑕疵，本院对此予以指正。二、关于二审讯断的裁判方式是否正确的问题。

凭据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十九条划定：“复议决议改变原行政行为错误，人民法院讯断打消复议决议时，可以一并责令复议机关重新作出复议决议或者讯断恢回复行政行为的执法效力。”本案中，二审讯断认为48号复议决议认定事实不清、法式违法，讯断打消一审讯断、并责令海南省政府六十日内重新作出复议决议。可是，二审讯断却遗漏了打消48号复议决议的判项，违反上述八十九条的划定，显然不妥。

鉴于二审讯断已援引《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十九条划定，讯断主文中也释明48号复议决议应予以打消，且讯断海南省政府重作复议决议的判项中也蕴含着打消重作的法理。而且48号复议决议也存在着适用执法错误、违反法定法式等问题。

若因二审讯断遗漏判项而提审本案，不仅徒增诉累，亦倒霉于实质化解行政争议。故本院对二审讯断遗漏判项的问题予以指正，不予再审。综上，48号复议决议适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款划定，维持21号收地决议的无偿收地的处罚效果，属于适用执法错误、违反法定法式。

海南省政府应针对21号收地决议的正当性和合理性，依法重作复议决议。如涉案土地确有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款或者《中华人民共和领土地治理法》第五十八条第一项、第二项划定的情形，地方人民政府及其自然资源主管部门也应当根据法定法式作出收回国有划拨用地的决议。

海南省政府的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条划定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的划定，裁定如下：驳回再审申请人海南省人民政府的再审申请。审判长 杨志华审判员 宋楚潇审判员 刘艾涛二〇二〇年九月三十日法官助理 刘韦唯书记员 陈丹超泉源：鲁法行谈。

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